Passend onderwijs, een fiasco
Met veel plezier stond ik jarenlang als onderwijzer voor de klas. Een prachtig beroep dat me ook wel eens wanhopig maakte omdat ik niet wist hoe en op welke manier ik deze leerling met deze specifieke hulpvraag kon onderwijzen.
Maar zo lang als ik me herinner had ik nooit iets anders gewild dan onderwijzer worden. Ik zou er zo weer voor kiezen. De korte werkdagen en de lange vakanties gaven voldoende tijd om lesprogramma’s goed voor te bereiden, waar nodig
leermaterialen zelf te maken, voor leerlingen handelingsplannen te schrijven en ook nog te studeren.
Onderwijzer een prachtig beroep met een grote verantwoordelijkheid. Voor iedere leerling moet je immers iedere dag je uiterste best doen. Ja, en dan ’s avonds nog nagaan of je geen leerling vergeten bent om net die extra aandacht
te geven. Dat kan je dan de volgende dag beter doen. Vanaf mijn eerste dag in het onderwijs gaf ik les aan leerlingen die nu onder de Wet op de expertisecentra of onder de Wet Passend Onderwijs vallen. Dat onderwijs doet
een sterk appel op je creativiteit en flexibiliteit om het onderwijs in te richten, en met name ook een sterk appel om je kennis uit te breiden, met name wetenschappelijke kennis.
Het is een voorrecht dat we vandaag te gast zijn op de dr. A. Van Voorthuijsenschool. Van Voorthuijsen, arts en vanaf 1920 inspecteur van het speciaal onderwijs, bereidde wetgeving voor deze nieuwe onderwijssector
buitengewoon onderwijs. Zonodig maande hij de minister en het parlement omdat het naar zijn mening in gebreke bleef wat betreft adequate wetgeving voor leerlingen met een beperking. Hij adviseerde het werkveld, zat in vele besturen
en schreef tientallen artikelen. Hij werd en wordt niet voor niets als de grondvester van het buitengewoon onderwijs gezien. Nu wordt dat buitengewoon onderwijs ‘speciaal onderwijs’ of ‘passend onderwijs’ genoemd.
Als schoolarts ging Van Voorthuijsen de klassen in, sprak met kinderen en onderwijzers en adviseerde het bevoegd gezag, een aparte school op te richten voor leerlingen met een verstandelijke beperking. Hij voelde zich onderwijsman
al stond hij nooit voor de klas. Speciale onderwijzers zouden in dit aparte onderwijs les moeten geven, zo was zijn overtuiging, want niet iedere onderwijzer was geschikt voor dit onderwijs.
Een standpunt dat de arts Van Voorthuijsen deelde met de onderwijzer A.J. Schreuder een andere pionier uit het speciaal onderwijs. Hij schreef in 1900 aan de vooravond van de Leerplichtwet (1901), een rapport waarin hij aangaf wat de gemeente Den Haag kon doen voor leerlingen met een beperking. Over de onderwijzer schreef Schreuder: Een leerkracht die zich gaat wijden aan dit onderwijs [onderwijs aan leerlingen met een beperking] aanvaardt een
'missie'. Nodig hierbij is 'onuitputtelijk geduld, onverstoorbare kalmte, groote liefde, kinderlijke blijmoedigheid, persoonlijke autoriteit, onwrikbare consequentie, strenge rechtvaardigheid, scherp psychologisch onderscheidingsvermogen,
uitgebreide vakkennis, een krachtig lichaam en een onvermoeide geest'. 1.
In de eerste helft van de vorige eeuw kwam moeizaam en na lange strijd, want zo zagen de pioniers van het buitengewoon onderwijs hun werk, wetgeving voor het buitengewoon onderwijs tot stand. Tegenwoordig is het overheidsbeleid
erop gericht om leerlingen te laten instromen in het gewone onderwijs. De Nederlandse overheid wil nu dat kinderen zoveel mogelijk naar de gewone lagere school gaan en daar goed onderwijs krijgen, de school heeft een zorgplicht gekregen.
Waar nodig moet het reguliere onderwijs aangepast worden zodat nagenoeg alle kinderen van dit onderwijs gebruik kunnen maken.
In de jaren negentig van de vorige eeuw is deze ontwikkeling in gang gezet met het project Weer Samen Naar School. De scholen voor speciaal onderwijs nemen tegenwoordig deel aan regionale Samenwerkingsverbanden.
Via de samenwerkingsverbanden, waar alle scholen deel van uitmaken, worden de zorggelden aan de scholen toegekend. Leerlingen met gedrags- en/of leerproblemen krijgen zoveel mogelijk les binnen het reguliere onderwijs en de Samenwerkingsverbanden
zijn verplicht een passende plek te bieden aan alle leerlingen die extra zorg nodig hebben. toegenomen. Deze groei werd door de overheid als een ongewenste maatschappelijke en financiële ontwikkeling beschouwd.
Aanleiding tot de huidige beleidsontwikkeling in het onderwijs was de voortdurende groei van het buitengewoon onderwijs. In de twintigste eeuw kende Nederland twee gescheiden stelsels: Gewoon Lager Onderwijs (GLO) en Buitengewoon Lager Onderwijs (BLO). Het buitengewoon onderwijs was volgens de vroegere minister van Onderwijs Jos van Kemenade 'vooral historisch bepaald en slechts gebaseerd op medische overwegingen'
2.
Deze vorm van onderwijs groeide sterk: van enkele honderden leerlingen in het begin van de twintigste eeuw tot bijna 90.000 leerlingen in de jaren 70. 3.
Ook het
aantal schoolsoorten binnen het buitengewoon onderwijs was fors toegenomen. 4.
Deze groei werd door de overheid als een ongewenste maatschappelijke en financiële ontwikkeling beschouwd.
De wettelijke verantwoordelijkheid van de staat is nu gericht op het waarborgen van een inclusief, voor de leerling passend, onderwijssysteem.5.
De
Wet passend onderwijs is daarbij de spil. Hiermee werd met ingang van 1 augustus 2014 de zorgplicht voor alle scholen van kracht. Met deze wet beoogde de overheid te bereiken dat alle kinderen een plek krijgen die past bij hun
specifieke ondersteuningsbehoefte.6. Van verwijzing naar het speciaal onderwijs kan hierdoor alleen nog sprake zijn wanneer aantoonbaar intensieve begeleiding nodig is. Het overheidsbeleid kreeg
hiermee twee pijlers. De eerste pijler is het in stand houden van de al langer bestaande scholen voor speciaal onderwijs voor leerlingen die op grond van een stoornis of beperking niet het regulier onderwijs kunnen volgen. Deze scholen
vallen onder de Wet op de Expertise Centra, ingevoerd in 1998.7. De tweede beleidspijler beoogt om zoveel mogelijk leerlingen passend onderwijs te geven in het reguliere onderwijs, een samenwerkingsverband
van scholen, waarvan de scholen voor speciaal basisonderwijs - voorheen scholen voor leerlingen met een licht verstandelijke beperking en/of scholen voor leerlingen met leer- en gedragsmoeilijkheden deel uitmaken.8.
In de praktijk betekent dit nu dat ruim 100.000 leerlingen jaarlijks gebruik maken van
speciaal onderwijs en
speciaal basisonderwijs. De laatste jaren is weer sprake van een sterke stijging van het aantal leerlingen in dit onderwijs.9. Maar naast deze vorm van speciaal onderwijs krijgt in
het reguliere onderwijs inmiddels zo’n 8% van alle leerlingen, gemiddeld vijftien leerlingen per school, extra ondersteuning in het kader van de Wet passend onderwijs.10. De meeste leerlingen hebben
een leerachterstand, relatief vaak in combinatie met gedragsproblemen.11. Hier ligt dus een belangrijke taak voor de leerkracht, want extra ondersteuning door de leerkracht vereist
specifieke deskundigheid. In de eerste helft van de vorige eeuw was deze deskundigheidsbevordering van de leerkracht een kernthema van de voorvechters van het buitengewoon onderwijs.
De inmiddels sterk gegroeide wetenschappelijke kennis over de achtergrond van een leerachterstand en/of gedragsprobleem wordt tegenwoordig vanuit een aantal verschillende professies de school ingebracht:
via
schoolbegeleiders zoals
onderwijskundigen, orthopedagogen en
psychologen met als doel om in overleg met ouders en leerkracht een realiseerbaar handelingsplan op te zetten voor een leerling die extra ondersteuning nodig heeft. De huidige wetgeving veronderstelt dus in feite impliciet een
hoge mate van gespecialiseerde deskundigheid van de leerkracht, die deze kennis moet verwerken in de benadering van de betreffende leerling.12. Het is juist daarom opmerkelijk dat in de huidige rapporten
en debatten deze noodzakelijke deskundigheid van leerkrachten niet of nauwelijks aan de orde is.13. Effectief onderwijs aan leerlingen met een beperking of aan leerlingen die extra ondersteuning
nodig hebben is immers sterk afhankelijk van de deskundige en gemotiveerde professional in de klas: de leerkracht.
Een grote zorg die de pioniers van het buitengewoon onderwijs destijds hadden, namelijk gebrek aan financiële middelen, bestaat niet meer. Er zijn voldoende financiën. De minister moest zelfs recentelijk de besturen van de
samenwerkingsverbanden manen het geld dat voor de uitvoering van het onderwijs was bedoeld te investeren, omdat er bovenmatige reserves waren gekweekt.14. Dat was in de vorige eeuw wel anders.
Wat is nu de kwaliteit van het onderwijs voor die grote aantallen leerlingen die op passend of speciaal onderwijs zijn aangewezen? Is de leerkracht voldoende deskundig om passend onderwijs te geven? Of zijn leerlingen,
leerkrachten en ouders de dupe van een grote stelselwijziging?
Recente rapporten stellen mij bepaald niet gerust.
In het eindrapport Evaluatie passend onderwijs uit 2020 wordt geconstateerd dat
leraren overwegend vinden dat ze over voldoende kennis en vaardigheden beschikken om leerlingen met extra ondersteuningsbehoeften onderwijs te geven. Maar: Een gezamenlijke visie en aanpak voor passend onderwijs is binnen scholen niet
vanzelfsprekend. Er is geen gerichte sturing op deskundigheidsbevordering van leraren. Opmerkelijk is verder dat voor aankomende leraren passend onderwijs vaak geen deel uitmaakt van het basiscurriculum van hun opleiding.15.
En: In het primair onderwijs voelen veel leraren (50 procent) zich overbelast of zitten ze naar eigen zeggen ‘aan de grens’ bij het onderwijs aan leerlingen met extra ondersteuningsbehoeften (..), aldus genoemd onderzoek.
In datzelfde jaar, 2020, dus zes jaar na invoering van de Wet passend onderwijs constateerde de inspectie van het Onderwijs dat in veel gevallen van extra ondersteuning in het basisonderwijs niet was vast te stellen of
de extra begeleiding en ondersteuning leidden tot de verwachte ontwikkeling van leerlingen.16. Bij een minderheid was slechts vast te stellen dat ze de doelen behaalde. Beduidend minder dan de helft
van de scholen kon zich verantwoorden over de inzet van middelen en de resultaten die ze behaalden met de extra ondersteuning die de leerlingen kregen.
In het
onderzoeksrapport van de Onderwijsraad uit 2020
Steeds Inclusiever wordt vermeld dat de leraren aangeven dat zij zich gemiddeld bekwaam genoeg voelen om leerlingen die dat nodig hebben extra te ondersteunen.17. Dat lijkt op
gespannen voet te staan met de constatering dat de lerarenopleidingen niet standaard aandacht hebben voor onderwijs aan leerlingen met een beperking.18. Vandaar het advies van de Onderwijsraad dat
leraren-in-opleiding gericht werken aan kennis van en vaardigheden én een beroepshouding voor inclusiever onderwijs, én een professionele visie ontwikkelen op het omgaan met verschillen in de klas. Dezelfde Onderwijsraad constateert
in 2022 in haar advies Taal en rekenen in het vizier aan de Tweede Kamer dat lerarenopleidingen ervoor moeten zorgen dat afgestudeerde studenten zelf taal- en rekenvaardig zijn én over voldoende vakinhoudelijke
en vakdidactische kennis en vaardigheden moeten beschikken. Nu gebeurt dit onvoldoende volgens de Raad.19.
Ook in 2020 verscheen een onderzoek van de oudervereniging Balans, uitgevoerd
i.s.m. de
Universiteit van Utrecht. Zij meldden dat Nederland in 2020 14.897 thuiszitters telde, dat zijn leerlingen die zonder geldige reden langer dan vier weken ongeoorloofd van school verzuimen en dus geen onderwijs hebben. Daarbij
is het opmerkelijk dat de cijfers uitwijzen dat na de invoering van de Wet passend onderwijs het aantal leerlingen dat vrijstelling krijgt van de leerplicht sterk toeneemt. Opvallend is ook dat na de invoering van deze wet de burn-out
klachten in het onderwijs fors toenemen. Meer dan een kwart van alle docenten in Nederland kamp met burn-out klachten, zo werd geconstateerd.20. Het onderwijs is daarmee het meest gevoelige beroep
voor een burn-out aldus het Onderwijsblad, het vakblad voor onderwijzers.21.
In De staat van het onderwijs 2022 rapporteert
minister Wiersma aan de Tweede Kamer onder andere het volgende: Het Nederlandse onderwijs investeert minder dan vele andere landen in na- en bijscholing. En de scholing die wel plaatsvindt is vaak ongericht. Bovendien
geven scholen aan dat leraren niet altijd de vaardigheden hebben die nodig zijn, bijvoorbeeld om de basisvaardigheden van leerlingen te bevorderen. En, zo rapporteert de minister
‘De schoolleiding voldoet niet aan het transparant en
navolgbaar vastleggen van de professionele ontwikkeling en scholing van leraren, waarmee een belangrijke voorwaarde voor de kwaliteit van het onderwijs onvoldoende wordt geborgd. Juist omdat scholen en opleidingen veelvuldig aangeven
dat gerichte professionalisering van leraren nodig is om de basisvaardigheden van de leerlingen en studenten te bevorderen zou dit prioriteit moeten krijgen’, aldus de minister in zijn jaarverslag aan het parlement.
Sinds de introductie van de nieuwe onderwijssector ‘buitengewoon onderwijs’ in 1920 benadrukte inspecteur Van Voorthuijsen ieder jaar weer in zijn jaarverslagen aan de minister de noodzaak
van verdere scholing voor leraren die onderwijs gaven aan leerlingen met een beperking. De inspecteur vatte zijn visie op het buitengewone onderwijs samen in
'het abc van eigenschappen'. De kenmerken voor het buitengewoon onderwijs waren:
actief,
bijzonder voor elke leerling en
concreet.22. De individuele leerling moest bij Van Voorthuijsen centraal staan. Zoals een arts steeds begint met observatie van een patiënt, zo moest ook het schoolleven van
elke leerling met een beperking beginnen met de bestudering van elk individueel kind.23.
De noodzaak tot verdere scholing van de leraar is niet nieuw. Aan de vooravond van de invoering van de
Leerplichtwet stelde het Haagse gemeentebestuur een commissie in omdat werd verwacht dat met de invoering van deze wet in 1901 veel leerlingen niet mee zouden kunnen komen in het klassikale onderwijssysteem. Deze commissie adviseerde
voor deze achterblijvers aparte scholen in te stellen. Scholen waar deskundige onderwijzers aangesteld moesten worden. Als dit onderwijs opgedragen zou worden aan minder bekwame onderwijzers, zou dit onderwijs een 'fiasco' worden,
zo had de Haagse onderzoekscommissie 123 jaar geleden al voorspeld.24.
Van Voorthuijsen had jarenlang sterk aangedrongen op de deskundigheidsbevordering van de leerkrachten. Daarom bezocht hij samen met de onderwijzer P.H. Schreuder in de jaren twintig de hoogleraar pedagogiek
Kohnstamm en zij kwamen uiteindelijk tot een scholingsvoorstel dat door de minister werd geaccepteerd. Dit voorstel zou uitmonden in het latere
Seminarium voor Orthopedagogiek nu
Masteropleiding Special Needs. Uitgangspunt was het ontwerp van de tweejarige opleiding waarvoor de zeer actieve en gedreven J. Hiemstra, destijds onderwijzer aan deze school, al in 1920 met de invoering van de Lager
Onderwijswet had gepleit. [Na te lezen op de website 100jaar orthopedagogiek.]
Die vereiste deskundigheid van de leraar werd door de jaren heen cruciaal geacht en is dus niet van vandaag of gisteren. Zo verdedigde de arts Herderschêe, een andere pionier uit de geschiedenis van het speciaal onderwijs
in 1928, bijna 100 jaar geleden, dat het vraagstuk van de opleidingen van de leerkrachten niet minder belangrijk is dan het onderwijs aan leerlingen met een beperking.25.
De stand van zaken overziend
kan ik niet anders dan constateren dat het beleids- en uitvoeringstraject van Passend onderwijs na zeven jaar niet haar doelstelling realiseert. De leerkrachten ontbreekt het aan wetenschappelijke kennis en lerarenopleidingen schieten
te kort. Het
fiasco dat ruim een eeuw geleden werd gevreesd schijnt zich nu voor te doen.
Het lijkt er op dat er nu nog maar één scenario denkbaar is:
Wetenschap en praktijk zullen sterk met elkaar verbonden moeten worden, want wetenschappelijke kennis, en die is nu ruimschoots voorhanden, wordt onvoldoende geïntegreerd met de praktijk.
De pioniers van het buitengewoon onderwijs zochten aansluiting bij wetenschappelijke ontwikkelingen. Wetenschappelijke kennis was onmisbaar. Kohnstamm, de eerste hoogleraar pedagogiek in Amsterdam werd
direct bij de scholing van leerkrachten betrokken. Ruim twintig jaar was hij voorzitter van de Stichting Buitengewoon Onderwijs. Ook de activistische onderwijzer Van Houte, in 1950 benoemd tot de eerste hoogleraar orthopedagogiek
in Nederland, werd door hem opgeleid.
Reactie op het artikel: In Didactief (online)! Klik hier!
Jan Brandsma werd geïnterviewd voor het CNV tijdschrift Werkend NL op pag. 20/21. Lezen? Klik hier!
Vandaag wordt de lezing gehouden door prof. dr. Aryan van der Leij. Ik leerde hem kennen als een actieve en rusteloze schoolpsycholoog toen ik onderwijzer was. Hij ging de klassen in, sprak met leerlingen en
onderwijzers. Een wetenschapper met een grondige kennis van de praktijk.
Bronnen/voetnoten:
1. Schreuder, A.J. (1905a) 78.
2. Van Kemenade (1977) 16.
3. Deze groei van het Buitengewoon Lager Onderwijs was aanleiding voor Van Kemenade
om in 1977 de Nota speciaal onderwijs, te schrijven. Van Kemenade (1977).
4. Het Besluit Buitengewoon Onderwijs (1967) gaf bepalingen voor twintig verschillende schoolsoorten. De minister
was van mening dat gestreefd moest worden naar een integratie van het gewone en het speciale onderwijs. Wesselings & Hermsen (1966) 45-85; Van Kemenade (1975) 41-45; (1977) 11-16.
5. VN-verdrag van
14 juli 2016 met betrekking tot Inclusief Onderwijs bepaalt dat de overheid een 'inclusief onderwijssysteem' moet waarborgen. Op grond van een beperking mag volgens artikel 24.2 een leerling niet uitgesloten worden van de algemene
onderwijsvoorziening.
6. www. rijksoverheid/Doelen passend onderwijs
7. Deze scholen vallen onder de Wet op Expertise Centra, ingevoerd in 1998. Op het speciale onderwijs zijn aangewezen
de leerlingen met een visuele, auditieve en communicatieve beperking, kinderen met ernstige ontwikkelingsstoornissen of met lichamelijke en/of verstandelijke beperking. Vanaf dat moment vielen de scholen voor leerlingen met een licht
verstandelijke beperking en de scholen voor kinderen met leer- en gedragsproblemen samen met de gewone scholen onder de Wet op het Primair Onderwijs.
8. Met de invoering van passend onderwijs stopte
de openeindefinanciering voor leerlingen met een aanvullende ondersteuningsbehoefte. Het samenwerkingsverband krijgt nu een som geld en daarmee moeiten ze in de ondersteuningsbehoefte voorzien. De samenwerkingsverbanden hadden in 2021
184 miljoen euro meer reserves dan nodig. De minister van Onderwijs heeft opdracht gegeven deze 'bovenmatige reserves' voor het onderwijs in te zetten. Zie Kamerbrief 24 september 2021, referentie 29417243
9. De laatste vijf jaren is het leerlingenaantal op de speciale scholen toegenomen van 68.214 naar 70.203 in 2020. Op de scholen voor speciaal basisonderwijs nam het leerlingenaantal toe van 34.737 naar 35.672. Bron: nji.nl/cijfers over
speciaal basisonderwijs; nji./nl/cijfers over speciale scholen. Voor analyse en achtergronden zie Inspectie van het Onderwijs (2020b) 113-131. In 2022 wordt er opnieuw een sterke stijging geconstateerd. https://www.aob.nl/nieuws/aantal-leerlingen-speciaal-onderwijs-neemt-sterk-toe/
10. Zorgelijk is het bestaande tekort aan leerkrachten. Zie Inspectie van het Onderwijs (2021) 68.
11. Inspectie van het Onderwijs (2020a) 6-8.
12. Recentelijk constateerde de inspectie van het Onderwijs dat in veel gevallen van extra ondersteuning in het basisonderwijs niet was vast te stellen of de extra begeleiding en ondersteuning leidden
tot de verwachte ontwikkeling van kinderen. Inspectie van het Onderwijs (2020a) 32-34.
13. In het recente rapport Extra ondersteuning in het basisonderwijs schetst de inspectie een ongunstig
beeld over de resultaten van leerlingen met extra ondersteuning. De noodzakelijke professionaliteit van de leerkracht wordt in dit rapport niet genoemd. Inspectie van het Onderwijs (2020).
14. De samenwerkingsverbanden
hadden in 2021 184 miljoen euro meer reserves dan nodig. De minister van Onderwijs heeft opdracht gegeven deze 'bovenmatige reserves' voor het onderwijs in te zetten. Zie Kamerbrief 24 september 2021, referentie 29417243
15. Kohnstamm Instituut (2020) 80.
16. Inspectie van het Onderwijs (2020a) 32-34.
17. Onderwijsraad (2020) 188.
18. Onderwijs geven aan leerlingen met een beperking is vaak een specialisatie, keuzevak of minor voor leraren-in-opleiding die daarvoor kiezen. Onderwijsraad (1920) 188.
19. De Onderwijsraad bepleit daarom een verplichte centrale eindtoets voor taal en rekenen voor zowel de pabo’s als de tweedegraads lerarenopleidingen. Voor spelling schat maar 11% van de docenten dat 81% of meer van de afstudeerders startbekwaam
is. Ook het rekenen laat te wensen over. Bijvoorbeeld voor het onderdeel meten schat 36% van de docenten dat maar 60 tot 81% van de studenten startbekwaam is. Onderwijsraad (1922) 33 e.v.
20. De Nationale
Enquête Arbeidsomstandigheden en het centraal Bureau voor de Statistiek. Van 20,2 procent in 2015 naar 27,4 procent in 2019.
21. Onderwijsblad (3-11- 2020).
22. Onderwijsverslag
(1925-1926) 279-280.
23. Onderwijsverslag (1931) 530.
24. Rapport der Commissie (1901) 13.
25. Brandsma (2022) 436.